地方政府破产在美国并非新闻，从1934 年美国有成文的关于地方政府破产的规定以来，已经有超过600个县市州的地方政府申请过破产。美国在《破产改革法》的第9章“市政当局债务之调整”之中，对政府破产进行规制，使地方政府通过执行债务调整计划而摆脱被追索债务之苦。但在中国，地方政府破产是一个相当新鲜的词汇，纵观我国《破产法》所有条款也不会有关于地方政府破产的字样，而且绝大多数人都认为地方政府是不可能破产的。因而研究美国地方政府破产制度，掌握地方政府破产的理念与制度设计，建立一套适合我国地方政府的破产制度，便具有十分重要的现实意义。
    武汉，这座以“满城挖”著称的中部城市，不仅工地数量多、密度大，而且债务众多，当前武汉债务余额为2037.05亿元，债务率已经超过美国最高警戒线的1.5倍，相当于两年内这座城市每天都面临着将近1亿元的债务。同期15个目标省会城市中债务压力排名最高的10个为：南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州。可见我国很多地方政府都面临着负债累累的尴尬局面，而接踵而至的就是随着偿还能力的不足导致负债规模的急剧扩张。如果未来破产城市越来越多，那么中央政府也会不堪重负，地方政府负债超过了自己的偿付能力，还不起债怎么办？只有一个合理又是没办法中的办法，那就是破产。在中国，由于相关制度的缺乏，政府破产仿佛不被人们理解。但在国外，尤其美国、欧洲等发达国家，政府破产是一个有着详细制度规定的法律结果。
    一、外国关于政府破产的法律规制
    美国政府破产的内容和方式与企业破产相关规制非常相似，所不同的是地方政府破产本身属于地方财政破产，仅仅是地方政府失去清偿债务的能力，并不等于政府作为一个行政机构在职能上的破产，与政府下台解散无关。地方政府破产以后，政府照常存在，继续履行自己的职能，但他们要为破产付出代价，比如政府破产后可以进行改组，对公务人员进行裁员；紧缩开支，压缩固定资产投资计划和公共服务项目；甚至考虑变卖一些公务用车、办公室等的政府资产。其经典事例，就包括2011年3月宾夕法尼亚州首府哈里斯堡市政府因无力偿还3.1亿美元的垃圾处理工程债务向法院申请破产；2013年7月18日，素有“汽车之城”美誉的底特律市负债超过180亿美元，正式申请破产保护，成为美国历史上最大一宗公共的破产案。
    美国现行破产法是1978年制订的《破产改革法》，该法典的宗旨是：通过将诚实的债务人从巨额债务中解脱出来使他获得“重新开始”的机会，在债务人偿债能力的范围内使各债权人得到“有序、合理的清偿”。我们所关注的政府破产问题，规定在《破产改革法》的第9章“市政当局债务之调整”之中，就条文来看，“市政当局债务之调整”与第11 章规定的企业破产债务重整很相似，只是适用对象为市政当局。具体而言，在市政当局因资不抵债而向破产法院提出破产申请后，它在120 天之内享有提出重整计划的专有权利（在120天之后，任何债权人和其他有关方均可提出计划），该份计划应当包括对债权人和债券持有人的分组，并说明每一组成员可以获得何种清偿。同时，重整计划还必须从经营的角度说明市政当局打算采取哪些改组措施，并说明对这些措施前景的预测。
    当然，此时市政当局仍然被允许以自己的身份执掌政府。重整计划制定以后，必须经过债权人和债券持有人的表决、破产法院的批准两道程序方能生效。具体实施如下：（1）如果一项计划得到所有各组的批准，并符合破产法的有关原则，法院就必须批准这项计划；（2）如果这项计划得到某些组的批准，并符合破产法的有关原则，法院也有权批准；（3）如果这项计划未得到任何组的批准，法院就无权批准；（4）此处破产法的有关原则包括债权人最大利益原则、公平对待原则和绝对优先原则。如果重整计划不符合这些原则，则无论它获得多少组的同意，破产法院也无权批准这项计划。重整计划获得批准后，破产法院会监督计划的初期执行，因为大部分的改组措施都会在这个阶段完成；之后法院将宣布法院程序的终结，由市政当局独立地按重整计划进行整顿，直至破产的消除。
    二、外国政府破产制度对我国的启示
    通过美国“司空见惯”的政府破产案件以及对美国破产法的分析，尽管中美两国国情和政治制度大不相同，但是我们仍然可以从获得一些对中国解决地方政府债务危机有益的启示。
    （一）培养破产意识，转变政府观念。
    中国与美国、日本等国的制度是不同的, 让负债累累的地方政府,乃至国家破产的情况，在目前的中国还不会发生。但是我们应当在政府体制改革的过程当中通过某些适当的措施来培养地方政府的破产意识，让政府明白政府也是可以破产的,从而产生危机意识，更加谨慎的处理自己地方财政收入，减少对高风险领域的投资，审慎投资；在进行违规操作或者试图大吃大喝、铺张浪费的时候要进行一番心理较量，使公共财产的使用最大程度地符合正义的诉求。
    措施可以包括，中央政府在替地方偿还债务的时候应更加审慎，首先国务院制定行政法规来规制在地方政府债务问题上的具体办法，其次国家对地方政府分层次分领域的负责，而不是下级政府欠的所有账都由中央政府来还，比如在教育、医疗、民生问题可由中央政府兜底, 但基础设施建设、风险投资、烂尾楼等不慎债务方面就坚决的实行自负盈亏。地方政府往往就缺乏严格管理债务的激励，结果就是大部分的地方政府认为政府是国家的，中央政府不破产，本级政府就可以不破产，于是地方政府的债务快速增长，不断刷新纪录。只有中央政府谨慎的改变目前对地方政府财政的约束，让各地方政府认识到自己必须承担起应有的财政责任,才可以避免下一次财政危机的发生。
    （二）解决中央与地方的财权、事权不一致，合理分配中央与地方各级政府在财政收入支出和行政权力，使之协调统一。
    在美国的财政体制中，联邦、州和地方三级政府职权划分清晰，各自承担法律规定的所应收取的税费和公共支出责任，彼此之间绝少交叉，因而较少出现越位、错位和缺位的情况。而在中国尤其是改革开放以来，中央政府与地方政府之间进行了多次的财政收入分配体制调整，在20世纪90年代中期,逐步形成了各级财政分灶吃饭,各级债务由本级财政偿还，上级政府不替下级政府还债，也不能为下级政府的债务担保的分税制度。但据相关统计，地方政府享有财权30%，承担的各项事务却占70%。地方政府为了合理的履行行政职能，不得不通过各种手段来增加财政收入，反而又造成了非法的敛财手段，贪污受贿、滥用职权等事件屡见不鲜，导致多层面的矛盾累积。因此，地方政府在财权和事权之间存在着严重的不均衡，这也是一些地方政府众多举债中的重要原因。
    我们可以从法律方面着手，明确分税制财政体制的基本原则、预算级次，并对中央与地方各级预算的收支范围加以明确的划分，以明确中央与地方的支出范围、税种归属。当然全面进行税制改革就需要在未来修改《宪法》时，对中央和地方政府的职权划分作出较明确的规定，真正从宪法的高度保障中央和地方政府的职责和稳定。
    （三）逐步建立政府破产制度。美国的破产主体非常广泛，根据美国《破产改革法》规定，在美国有住所地、营业场所或财产的个人、公司和合伙等债务人皆可成为破产主体。比如市政当局、铁路运输部门、国内保险公司、银行、储蓄银行、合作银行、信用合作社等机构都是破产主体。在这样的制度下，债务人可以通过破产程序从巨额债务中解脱出来，获得重新开始的机会，而各个债权人在债务人偿债能力的范围内也能得到有序、合理的清偿，可以说最大程度地保护了双方的权益。
    我国当前的破产主体仅有企业法人，政府破产制度的缺位一方面使得地方政府没有危机意识，将财政赤字想方设法转嫁给上级政府和纳税人，最终祸害实体经济；另一方面也会严重损害政府债权人（银行和政府债券持有人）等的利益，致使政府信用扫地，其执行行政管理职能的权威性大大降低，甚至影响社会稳定。当地方政府到期不能履行债务而出现破产原因时，政府自己或者债权人均可以向法院提请宣告其破产。地方政府破产了，但政府还要生存下去,还要工作下去。不过破产后的地方政府不仅要廉政，而且还必须廉价。除了处理紧急公务需要保留少量公车外，相当数量的公车应当拍卖抵债；豪华的办公楼可以进行抵押拍卖等等。无论如何破产程序的关键是重整计划，须经债权人会议表决通过，并由地方人大或法院监督重整计划的执行，直至双方债权债务关系终结。在政府破产方面，充分发挥地方人大、审计部门的监督职能，全程监控政府的财政支出，既提供破产前的预警，又可以在政府破产后监督政府的重整计划的实施。
    三、结语
    我国的《企业破产法》实施后，中国企业的风险意识大大增强了。相反, 误以为地方财政永远不会破产的这种观念，却导致了政府的债台高筑。建立政府破产制度不意味着政府的倒台，破产只关涉到财政方面，政府依然能够行使相应的行政职能。在政府破产后，地方政府不仅要进行大刀阔斧的改组措施，而且会还牵扯到政府职能的深层次结构性改革，逼迫政府要学会企业的一些科学管理方法，实行竞争机制，讲究成本，在每一分的财政支出上都要审慎规划，提高服务质量和行政效率，否则就必须承担其财政不自律带来的后果，而这些都是当前中国地方政府迫切需要反思的。(新乐法院审管办)