作者：刘孝利      陕西省长武县法院

    近年来，随着经济社会的不断发展，城镇化进程的不断加快，农村土地被大量征用，涉及农村土地补偿费纠纷案件越来越多，诉诸到法院的此类争议案件明显增加。由于农村土地征收补偿费分配问题具有其固有的特殊性和对象的广泛性，涉及到村集体组织成员资格认定、村民自治决议效力、法律性质与适用等诸多问题，使的司法实务中的案件审理困难重重，致使现实与法律发生激烈冲突；加之最高法院有关司法解释亦不一致，各地法院在受理、裁判和执行此类案件时，都程度不同地遇到了一些困难。为此，正确处分土地补偿费并在产生纠纷时如何纳入司法程序，有必要对征地补偿款分配案件的法律性质及受理程序，村民分配资格的认定和对分配方案的审查等问题予以研究，以期完善我国农村分配方面的法律制度。
    一、土地补偿费分配纠纷案件诉的性质问题。
    农村土地征收补偿费分配纠纷那些属法院管辖，那些不属人民法院管辖，其受案界限又是什么？笔者认为，要分清界限，首先要明确征收补偿费的权属性质，以其权属性质作为人民法院是否受理土地征收补偿费分配纠纷的标尺，其次应把握好以下两条界线。一是以集体经济组织或者村民委员会、村民小组是否实际收到土地征收补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费为界线；二是以涉诉补偿费用是否已确定特定归属主体为界线。因此，对所涉及的分配纠纷类型，法院是否受理，应区分以下几种情况对待。一是对于上述已经确定的属于特定对象所有的地上附着物和青苗补偿费，以及已经归属安置单位或者放弃统一安置的安置人员补助费纠纷，当以上已经确定特定主体所有的财产权利产生履行或者侵权争议时，就具备了平等主体之间的民事诉讼构成要件，属法院受理民事诉讼范围，但其前提必须是集体经济组织、村民委员会和村民小组收到上述补偿费用，否则，不属法院受案范围；二是对于两个或者两个以上集体经济组织、村民委员会和村民小组因对被征用土地权属有争议分别主张土地征收补偿费和安置补助费的，在被征用土地权属不明时，法院无受理依据，只有经人民政府对被征用土地进行确权后，法院方可受理；三是对于非承包地的土地征收补偿费和部分安置补助费，因法律法规对其内部分配未作相应规定，而这一问题却是在现实中争议最大、涉诉最多、最不易解决的问题，法院在是否受理时，特别要慎重把握。笔者认为，既然法律已明确规定土地征收补偿费归属集体经济组织，而法律规定村民群众依法办理自己的事情，即村民自治，因此，作为农村集体财产权利，就不可能按照民法上的财产所有权关系或者共有关系处分，而只能按照集体经济组织所有的经营管理方式处理。再者农村集体经济组织所有的财产即便要分配，也不可能是遵循民法上自愿、公平、等价有偿的原则，按照共有的民事关系处分，也只能按照农村集体经济组织经济性质和原则处分。如必须考虑农村集体经济组织成员资格情况、土地承包情况、家庭成员情况、户籍户口情况，甚至一些风俗习惯、村规民约等一系列复杂问题，这种分配不是简单的共有财产民事权利分配关系，现有民法无法进行调整。因此，对于以村民自治为前提，按照村民自治的民主议定程序和行政审批监督程序相结合的原则，由农村集体经济组织成员通过村民大会的形式而形成的决定土地补偿费用分配方案，人民法院只能受理其在执行分配方案中产生的履行或者侵权争议，对于分配方案本身的对与错、金额的多与少、变更或撤消与否却不属于人民法院受理民事诉讼的范围。比如出嫁女、入赘婿、现役军人、大、中专在校生等要求享受村民同等待遇，分配土地征收补偿费纠纷，此类纠纷诉讼法院，其实质是要求法院变更或撤消原有的土地征收费分配方案。根据已有的法律法规和司法解释，结合国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（2004）28号）关于省、自治区、直辖市人民政府应制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法均说明，费用分配方案的确定不能成为诉讼审理的范围，仍然必须依照行政法规、规章确定，或者是农村村民自治的民主议定程序确定。依照确定的分配方案产生的分配方案履行争议或者侵权争议时，此类争议才属于人民法院受理民事诉讼的范围，在法院受理的履行争议或者侵权争议民事案件中，分配方案只能是评判原告诉请是否合法合理的根据而不能是法院审查是否合法的内容。
    二、对土地补偿费分配纠纷案件中村民分配资格的认定
    对于农民收养的子女、入赘婿等几类特殊主体是否参与土地补偿费分配的关键点在于确认其是否具有农村集体成员资格。《物权法》关于农民集体所有权主体的规定，是一次巨大的理论创新，该法第59条第1款规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”该表述与民法通则第74条表述的 “劳动群众”集体所有，该村农民集体所有，乡镇农民集体所有的表述不同，其最大的特点是强调集体成员的成员资格，突出每一位成员应该享有的权利，避免了农村集体所有权主体的虚化。“本集体成员集体所有”的规定，突出强调了本集体的每一成员对该集体所有的不动产和动产都有共同支配、共同管理和共同受益的权利。例如：《物权法》第59条第2款明确规定，重大事项“应当依照法定程序经本集体成员决定”，这实际上是对共同管理权、民主管理权的规定。
    农村集体成员有两个特征：一是平等性，即不分加入集体时间长短，不分出生先后，不分贡献大小，不分有无财产收入等，其成员资格一律平等。二是地域性和身份性。一般来说，农村集体成员往往是当地的村民，他们所生子女，自出生后自动取得该集体成员资格。此外，也有的成员是同过婚姻或收养迁入本集体取得成员资格。也有是因移民迁入本集体而取得成员资格。确定农村集体成员的资格 ，应当坚持以下三个原则：
    1、必须为农村居民提供基本的生活保障。在国家为农村居民提供最基本的生存保障之前，农村集体经济组织必须为其提供最基本的保障，即农村集体的土地。
    2、那块土地为农村居民提供最基本的生存保障，他（她）就是拥有该块土地的农村集体经济组织的成员。
    3、农村居民只能在一个农民集体内享有成员的权利，不能同时享有两个或者多个集体成员的权利。当然，也不能出现某一人已经得到了国家为其提供的最基本生活保障，同时农村集体经济组织又为其提供之基本的生活保障的情况。
    具体来说，可以结合一下两个标准进行分析判断：第一个标准是户口，一般来说，只要户口在该集体的，就应该认定户口上记载的人是该集体成员；第二个标准看是否需要该农村集体的土地为其提供最基本的生活保障。前一个标准中可以看做是形式标准，后一个标准可以看做是实质标准，在具体案件的审理中，应注意将形式标准和实质标准结合起来，才能正确处理案件，下面分七类人员详述：
    1、农民收养的子女及入赘婿。农民收养的子女只要办理了合法的收养证明，入赘婿取得女方所在集体经济组织户籍且在女方生产生活的，都可以取得女方所在地集体经济组织成员资格，可以参加征地补偿费分配。
    2、农村外出务工员、经商人员，由于仍然是农村的土地为其提供最基本的生存保障，因此，他们仍然是该集体的成员，可以参加征地补偿费分配。
    3、在校大、中专学生及研究生，一般都要将户口迁出。但在他们被录用为国家公务员之前，或者国家为其提供最基本的生存保障之前，不能因为其户口不在原集体，就认为其不是原集体成员，因为这时还是农村的土地为其提供最基本的生存保障，因此，在校大、中专学生及研究生可以参加征地补偿费分配。
    4、外嫁女如果出嫁后，其户口仍然留在原集体，在娘家没有迁出，一般可以认定为原集体成员。如果原集体土地被征收后，其可以要求分得其作为该集体成员应得的补偿款。但是，如果出嫁后一直在丈夫家生活，实际上就是丈夫家的土地而不是娘家的土地为其提供最基本的生存保障时，应该认定她是丈夫所在集体的成员，而不是户口所在地集体的成员。如果丈夫家的土地被征收后，其应该作为丈夫所在集体的成员参与土地补偿款的分配，而不能因为其户口还在娘家，而认定其不具有丈夫所在集体成员资格，因为该妇女仍然由丈夫家的土地为其提供最基本生存保障，所以该妇女仍然是丈夫家所在集体的成员，可以参加征地补偿费分配。丧偶的情况也一样。
    5、农村子女当兵后，一般要将户口迁出，但不能因为其户口不在原集体，就认为其不是原集体成员，因为这时还是农村的土地为其提供最基本的生存保障，除非后来国家为其提供最基本的生存保障。
    6、“空挂户”由于仅迁入户口，并不需要该集体经济组织为其提供最基本的生存保障，迁入户口的人员也未与集体经济组织的其他成员形成较为固定并具有延续性的联系，所以笔者认为“空挂户”不是本集体经济组织的成员，不能参加征地补偿费分配。
    7、农村超生子女的父母违反国家计划生育政策，可对其父母进行行政处罚，但农村集体经济组织仍应为其分配土地提供最基本的生存保障，取得所在地集体经济组织成员资格，因此农村超生子女可以参加征地补偿费分配。
    8、农村独生子女是否享有双倍征地补偿费分配，由于各省、自治区、直辖市对独生子女奖励政策不尽相同，应区别对待。以陕西省和湖南省为例：《陕西省人口与计划生育条例》第四十八条第五款规定：“农村独生子女户和一方已绝育的双女户，在农村集体经济组织分配集体资产收益和财物时，独生子女户增加一个人份的份额，双女户增加半个人份的份额。”2011年6月，陕西省人口计生委、陕西省农业厅和陕西省国土资源厅联合制定出台了《关于农村集体资产收益和财物分配中落实对计生家庭奖励优惠政策的指导意见》，规定在农村集体经济组织分配征地补偿费（土地补偿费、安置补助费、集体所有的青苗和地上附着物补偿费）、城中村改造中分配集体所有的房屋面积时，按照有关法律法规规定落实计划生育奖励，符合条件的独生子女户在分配时增加一个人份的份额；《湖南省人口与计划生育条例》条例中确实明确了独生子女的优惠政策：对独生子女家庭，在发放扶贫贷款、社会救济款物以及提供项目、技术、培训等方面给予优先照顾。农村在分配集体福利、宅基地，调整责任田、自留山、自留地时，独生子女按两个孩子计算份额 。
    三、法院在审理征地补偿费分配纠纷案件时应注意的问题
    1、慎重受理农村土地补偿纠纷。
    征地补偿费分配纠纷案件，是对立人群较多的诉讼，法院要想彻底破解，难度较大，因此应慎重受理农村土地补偿纠纷。一是这类纠纷原因复杂。有的是政策不明形成的，有的是农民自身狭隘的个人利益观形成，司法的介入将打破原有的利益格局，法院将成为口诛的对象。二是司法救济难以取得实效。保护弱势群体是司法的原则，要使这种救济得以实现就必须执行兑现。但农村土地补偿纠纷往往是分配之后，农民才提起诉讼。农民已将土地补偿费进行了分配，村、组又是空架子，法院执行不可能再到每户农户家中收取，也无法收取，法院执行不可能满足权利人的要求。这样就形成了权利找法院要补偿费，当地群众认为法院多管理闲事，法院两头不取好的境地。三是这类纠纷政策性较强。农村土地补偿纠纷看起来仅是补偿费的分配，但其中隐藏着较强的政策，法院无论是支持与否都可能带来一定的冲击，影响社会稳定。因此，涉及此类纠纷一定要慎重受理，至少应当有可供执行的财产。
    2、正确把握村民意思自治，做好案件调解。
    农村土地补偿问题一般都通过村民大会，由村民表决分配方案，人民法院对村民意思要坚持不告不理的原则，不主动介入村民自治纠纷；坚持合法性审查的原则，不审查和判决干预其是否合理、是否合乎科学性等依法属于村民自治范围内的事项；坚持法律效果和社会效果相统一的原则，人民法院就要此类案件立案后，应尽量调解、化解当事人的矛盾纠纷，促进安定团结和经济发展，切忌方法简单、粗暴。