生育革命的由头——五届人大一次报告
陈慕华，1921年6月出生，浙江青田人。1971年后，历任对外经济联络部部长、党组书记，国务院副总理等职。1976年“文革”结束。1978年，作为副总理的陈慕华兼任国务院计划生育领导小组组长。1981年3月，作为国务院下属的行政机构，国家计划生育委员会成立，陈又兼任首任国家计划生育委员会主任。正是在她兼任组长和担任国家计划生育委员会主任期间（1979年至1982年），计划生育政策由“晚稀少”转为“一胎化”。

“一胎化”的提出，最初起因是为了“贯彻落实华国锋主席在五届人大一次会议政府工作报告中提出的三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下的任务”。

1978年2月26日，五届人大一次会议召开。计划生育工作和人口目标第一次写入《政府工作报告》。华国锋总理在五届人大一次会议上说，“计划生育很重要。有计划地控制人口增长，有利于国民经济的有计划发展，有利于保护母亲和儿童的健康，有利于广大群众的生产、工作和学习。必须继续认真抓好，争取在三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下”。

三年内把我国人口自然增长率降到百分之一，这是一项很高的指标。这项高指标的确定，与此时党的经济工作中心转移，整个国家呈现大干快上，新一轮洋跃进的时代氛围密切相关。本章下一节将作具体分析。

要完成高指标，需要有非常措施，不然，高指标难以完成，一旦落空，只有提升统计水分才有可能。但那时，人们对于提高统计中的水分还认识不足，只有采取非常措施才能完成高指标。而非常措施，则只能是一对夫妇生育一个孩子。因而，这次会议提出的人口控制目标，逻辑上蕴含了“一对夫妇只生一个”的含义。因为要完成这一人口控制目标，只有一对夫妇生育一个孩子才有可能实现。

中央69号文件——“最好一个，最多两个”
1978年6月26-28日，新一届国务院计划生育领导小组召开第一次会议。政治局候补委员、国务院副总理陈慕华担任新一届国务院计划生育领导小组组长。领导小组成员来自国务院所属的国家计划委员会、国家科委、财政部、卫生部等部委的领导人员。

新一届国务院计划生育领导小组第一次会议着重研究了贯彻落实华国锋主席在五届人大一次会议上提出的三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下的任务“。正是在这次会议上，提出一对夫妇生育子女数最好一个。

1978年10月26日，中共中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，即中发（1978）69号文件。

中央69号文件提出，”五届人大政府工作报告中提出，‘争取在三年内将我国人口自然增长率降到百分之一以下’，发展国民经济十年规划纲要中规定，从一九八一年到一九八五年把全国人口自然增长率降至千分之九左右，这个奋斗目标，是新时期总任务赋予全党全军和全国人民的一项艰巨而又光荣的任务“。

中央69号文件，提出”解决好有关计划生育的各项政策“。”晚育年龄，农村提倡女23周岁，男25周岁结婚，城市略高于农村。提倡一对夫妇生育子女数最好一个最多两个。生育间隔三年以上“。

中央69号文件，第一次将影响计划生育工作开展的限制措施写入中央文件。

“对于计划生先进个人和集体。要给予表扬和鼓励。对个别干部、党团员、职工，不实行晚婚、节育，要进行教育，在群众中影响很坏的，要开展批评和自我批评；情节恶劣的，要给予纪律处分。对破坏计划生育的阶级敌人要及时揭露，坚决打击。有关农村口粮分配，城市住房分配等社会经济政策和其他一些规定，要有利于计划生育工作的开展。”这意味着，不按照政策要求生育，将要付出诸多代价。

为贯彻中央69号文件，江苏、湖南、天津、福建、浙江、山东、广东等省市，召开大会传达文件精神。辽宁、河南、河北、上海等召开地、县会议，吉林省则以电话会议的方式，传达到全省。特别是广东制定了30条，天津制定了8条，以及四川、上海等省、市还先后制定了一些地方性的政策规定，提倡和鼓励一对夫妇只生育一个孩子，限制和处罚生育二胎及二胎以上子女的家庭。

中央69号文件--“最好一个，最多两个”，在实际工作中，已经向“最好一个”倾斜，生育革命，即“一胎化”政策呼之欲出。人们有理由认为，在“洋跃进”背景下形成的1978年6月26-28日的国务院计划生育领导小组会议，就会议内容而言，应当看作“一胎化”的始作俑者。

生育革命标志性会议——成都会议
1979年1月在成都召开的全国计划生育办公室主任会议，是我国计划生育史上一次重要会议。是计划生育从“晚稀少”向“一胎化”转变的一次标志性会议。

这次会议认真讨论了进一步贯彻党中央批转的国务院计划生育领导小组第一次会议报告精神，争取1980年把我国人口自然增长率降到百分之一以下的具体措施。此次会议第一次将计划生育作为政府倡导的一项活动，改变成为一种需要政府通过强有力的行政手段才能够推进的工作。而这种强制性的工作，涉及包含着对公民生育权利的侵犯。从这次会议开始，中国公民如果不能按照政府规定的生育政策要求进行生育，必须接受政府的经济处罚和其他方面的惩罚。

在这次会议上，陈慕华讲话说：“要心中有数，要做工作，要把多胎控制住，鼓励生一胎，把人口降下来。我算了一下：一年如果只生700万到800万，比现在再少生1000万，扣去死亡600多万，一年净增100到200万，事情就比较好办了。现在一年出生1700万到1800万太高了。各省要提一个人口控制数字，作个规划，作为自己的奋斗目标”。

上个世纪70年代末是1960年前后出生的人开始进入婚育年龄的时期，每年仅生育1700到1800万人口，属于我国的生育低谷时期，陈慕华居然要求每年再少生1000万，即使一对夫妇生育一个孩子都有困难。这样制定的人口控制目标显然过高。

陈慕华在会上提出的“鼓励生一胎”实际是“提倡一对夫妇只生一个孩子”的另一种说法。

会议要求“对于生第二和二胎以上的，应从经济上加以必要的限制”，这一提法是过去没有过的。经济限制或其他各种强制措施呼之欲出，预示着以行政控制为主要特征的“一胎化”生育政策的产生。

在这次会议上，国务院计划生育领导小组办公室还给会议提供了一份《计划生育工作条例》供大家讨论，实际上也是为全国制订计划生育政策提供的范本。计划生育开始用法律法规的形式限制公民的生育。陈慕华在讲话中提出，在全国“计划生育法”还未颁布之前，各省区市可先行制订地方的试行条例。在陈慕华的要求下，在1979年不到一年的时间里，全国29个省区市有27个出台了本省的计划生育条例，明确规定用经济的、行政的和法律的手段限制居民的生育。

以辽宁省为例，辽宁省革命委员会出台的《关于计划生育工作若干问题的规定(试行)》就有诸多约束性规定。“人口生育必须纳入国民经济计划，各条战线要把计划生育作为评选先进单位和考核干部、职工的一项内容。对计划生育工作成绩优异的单位，授予计划生育红旗或先进单位称号，给予奖励。在计划生育工作中做出优异成绩的干部、医务人员、赤脚医生、大嫂子队长、宣传员、积极分子等，要给予奖励。完不成计划生育主要指标的单位，要追究领导责任。对盲目生育的、夫妻双方当年都不得评为先进工作（生产）者，一年内不参加奖励、不提薪、不提职，学徒工（包括使用干部）延长一年转正。对早婚和盲目生育的干部、共产党员、共青团员、职工，要严肃批评教育，个别影响很坏的，给予纪律处分”。

生育革命的理由——人口零增长和12亿人口控制目标
1979年8月11日，国务院副总理陈慕华在人民日报发表文章，提出20世纪末的人口目标和分两个阶段的发展方案。她说：“从我国的实际情况出发，长期地、自觉地、有计划地控制人口增长，这就是我们的方针。我们必须坚持这个方针，争取本世纪末做到人口自然增长率为零，即人口不增长。为了达到这个目标，我们设想分两个阶段来努力。第一个阶段，争取到一九八五年把人口自然增长率从现在的千分之十二降到千分之五左右。第二个阶段，争取在二〇〇〇年人口自然增长率降到零。……必须大力提倡和推广一对夫妇只生一个孩子。这是使人口自然增长率降低到零的主要办法，也是群众可以接受的办法。”

“争取在二〇〇〇年人口自然增长率降到零，必须大力提倡和推广一对夫妇只生一个孩子”。可以认为是使人口自然增长率降低到零的主要办法，但是否“是群众可以接受的办法”，这种说法显然值得怀疑，以后的实践说明，绝大多数群众是难以接受的。

1979年8月11日，陈慕华在人民日报发表《实现四个现代化，必须有计划地控制人口增长》长篇文章。文章提出，“计划生育工作要把重点转移到最好生一个上来”。

1979年12月15-20日，国务院计划生育领导办公室在成都召开各省、市、自治区计划生育办公室主任会议。为要确保1980年和1981年的人口自然增长率降到9.5‰和8‰的目标，“目前当务之急是尽快把计划生育工作的重点转移到提倡和奖励一对夫妇只生一个孩子的工作上来，逐年提高生一胎的比例，限制多胎生育。”

1980年2月2日，陈慕华在婚姻、家庭、计划生育新风尚座谈会上讲话说：“只有逐步做到城市95%、农村90%的育龄夫妇只生一个孩子，到本世纪末，我国总人口才能控制在12亿左右。”会议认为，把计划生育工作重点放到抓一对夫妇最好生一个孩子上，这是解决我国人口问题的一项战略任务。这是至今能够看到的文献中，我国政府领导人的讲话，第一次把“只生一个”和12亿人口控制目标联系在一起。在此之后的20多年里，标准的政策性解释和宣传，就定位在这个口径上。

从1979年年初的全国计划生育办公室主任会议开始，计划生育由最初的“鼓励生一胎”，逐步在实际工作中和各地制订的法规要求上取消了“最多两个”。

1979年12月18日，陈慕华在在各省市自治区计划生育办公室主任会议上讲话说：“提倡一对夫妇最好生一个孩子，是我们计划生育工作的着重点转移。过去我们说，‘最好一个，最多两个’。现在提出来‘最好一个’，后面那个‘最多两个’没有了。这是我国目前人口发展中的一个战略性要求，我们要不断提高对这个问题的认识，并积极宣传，把情况如实地向人民讲清楚。不少地方的经验证明，只要我们把为什么‘最好生一个’的道理讲清楚了，群众是会接受的。”

陈慕华的这一提法，改变了坚持多年的“晚稀少”的生育政策。把“最好生一个的道理讲清楚了，群众是会接受的”，这种看法显然过分乐观。

在不到一年的时间里，我国计划生育就完成了由1978年10月份中央69号文件中提出的“最好一个最多两个”向“只生一个”的生育政策的转变。

到1979年年底、1980年年初，“提倡一对夫妇只生一个孩子”，已经是人民日报和各个大报经常采用的大号黑体和通栏标题了。

为什么要提出实行“一对夫妇只生一个孩子”？从现有的文献分析，理由主要有以下三方面：为了使1980年人口自然增长率降到百分之一以下；为了使20世纪末我国人口增长为零；为了使20世纪末把我国人口控制在12亿以内。但这些理由，似乎都不应当成为一个现代国家制定社会政策的理由，似乎都不应当成为公权力干预个人私生活的理由，如果增长率没有下降到百分之一以下，到20世纪末人口增长率没有降至零，人口控制突破12亿以内，又会产生怎样的情形呢？