【案情介绍】
    原告李智锋诉称，其在2009年6月3日起身体发生病变，处于半昏迷状态，直到2010年5月11日在村干部安排下才送到吴川市人民医院入住抢救治疗，后来转到广东医科大学附属医院医疗。原告由于没有父母、未婚，又无生活来源，经济十分困难，一直得不到很好的治疗，因此在2011年1月7日由其胞兄李亚严向吴川市人民政府书面反映情况，后交由吴川市民政局处理，但吴川市民政局拖延不处理，不给予救助，造成原告至今无钱医治，造成了一定的经济损失，遂诉之于法院。请求判令被告吴川市民政局赔偿因行政不作为而造成原告的经济损失42800元和后续医疗费用。
    被告吴川市民政局辩称：2010年7月27日，原告的胞兄李亚严以原告生病无法解决医疗费为由向市政府申请医疗救助资金10000元，经市领导研究批准，由我局一次性补助10000元给原告，该款于2010年8月25日由原告胞兄李亚严领取。同年11月16日，原告的胞兄李亚严以同样的理由向市政府申请医疗救助金30000元，经我局与市领导研究决定，于2011年1月25日同意一次性补助救助金3000元给原告，这笔款纳入2011年度给原告医疗救助款中。该款于2011年2月12日由原告胞兄李亚严领取。原告分别于2010年5月31日领取临时救助金1000元；2010年7月14日，领取救助款500元；2010年7月16日领取临时救助款200元。综上所述，被告在2010年发放给原告医疗救助款10000元，其他临时救济款1700元，2011年发放给原告医疗救助款3000元。根据《吴川市城乡医疗救助制度暂行办法》第五条第一款第（三）项的规定，被告给原告的医疗救助款已大大超过每人全年累计救助额不得超过4000元的标准。所以被告不存在行政不作为的行为。至于原告提出被告因不履行医疗救助职责而造成其损失42800元，要求被告赔偿，没有事实和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。
    法院经审理查明：原告李智锋属低保对象，被告吴川市民政局自2006年起至今一直发放最低生活保障金给原告，并为其购买了医疗保险。2010年7月27日原告因病住院，由其胞兄李亚严向吴川市人民政府书面申请医疗救济，但未出具其在指定医院治疗的诊断书、医疗费收据及必要的病史材料等有关材料。考虑到原告的特殊情况，经被告及吴川市有关领导研究批准，同意发放医疗救助款10000元给原告，该款由原告胞兄李亚严于2010年8月25日代领取。同年11月16日，原告胞兄李亚严以同样理由再次向吴川市人民政府申请医疗救济款，经被告及吴川市领导研究于2011年1月25日复函，同意发放医疗救助金3000元给原告，但该款列入2011年度的救助指标范围，款项由原告胞兄李亚严于2011年2月12日代领取。原告的两次申请医疗救助，均未严格按照《吴川市城乡医疗救助制度暂行办法》第四条的规定申请程序办理手续。另外，被告于2010年间还发放临时救助款1200元给原告，并另发放救济款1700元给其胞兄李亚严。但原告却认为，在2011年1月7日由其胞兄李亚严向吴川市政府书面反映情况，被告拖延不及时作出处理，不给予救助，造成原告无钱医治及经济损失42800元，遂诉请法院处理，要求被告赔偿因行政不作为而造成原告的经济损失42800元和后续医疗费用。

   【审理过程】
    一审法院经审理查明后，于2012年1月9日作出(2011)湛吴法行初字第51号行政判决，判决驳回原告李智锋的诉讼请求。原告李智锋不服一审判决，提出上诉。二审法院于2012年5月7日依法作出(2012)湛中法行终字第54号判决：驳回上诉，维持原判。
   【裁判结果及理由】
    一、二审法院均依法判决驳回原告李智锋的诉讼请求。
    一、二审法院经审理认为，吴川市人民政府根据财政部、民政部印发的《农村医疗救助基金管理试行办法》和《省政府关于帮助困难群众解决“看病难”问题的通知》，结合吴川市实际情况，制定了《吴川市城乡医疗救助制度暂行办法》，是政府规范性文件，本地方负有救助义务的行政部门应严格遵守执行。比照本案的实际情况，原告虽然两次向吴川市人民政府提出医疗救助申请，但却未能按该“暂行办法”第四条第一款第（三）项的规定提供医院治疗的诊断书、医疗费收据及必要的病史材料。对此，吴川市人民政府有关领导及被告应原告申请，考虑到原告的特殊情况和困难，在原告未提供相应资料的情况下，于2010年8月25日和2011年2月12日两次分别发放了医疗救助款10000元和3000元给原告，已完全履行了救助职责。被告的救助符合《吴川市城乡医疗救助制度暂行办法》第五条第一款第（三）项：“对于城乡低保对象中无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员和经市级人民政府批准的其他特殊困难对象，则个人负担部分按50%报销，每人全年累计救助额不得超过4000元的标准”规定。至于原告在诉讼中请求被告因行政不作为所产生的经济损失42800元，要求被告赔偿，并由被告帮助解决原告后续医疗费用，未能向法院提供事实和法律依据，原告所请求的赔偿损失与被告的法定职责无任何因果关系。原告的请求无理，法院应予驳回。
   【分歧意见】
    本案在审理过程中存在着两种不同意见：
    第一种意见认为，吴川市民政局应依照有关法律法规的规定，负有向原告李智锋行政救济赔偿的义务，原告的请求理应支持；
    第二种意见认为，吴川市民政局不存在行政不作为的行为。至于原告提出被告因不履行医疗救助职责而造成其损失42800元，要求被告赔偿，没有事实和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。
   【点评】
    本案中，如何审查认定吴川市民政局的行为与否履行了其法定职责是裁判的关键。
    笔者认为，法院应从以下三个方面入手，审查行政机关与否履行了其法定职责。
    1、审查原告申请的事项。根据有关法律、法规和规章的规定，民政局负有社会行政事务管理、社会保障救济、社会福利服务、基层政权建设以及双拥优抚工作的法定职责。就本案而言，原告李智锋未提供相应资料的情况下，被告吴川市民政局仍然按照原告的申请于2010年8月25日和2011年2月12日分别两次发放了医疗救助款10000元和3000元给原告，已履行了救助职责。被告吴川市民政局的救助行为符合《吴川市城乡医疗救助制度暂行办法》第五条第一款第（三）项：“对于城乡低保对象中无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员和经市级人民政府批准的其他特殊困难对象，则个人负担部分按50％报销，每人全年累计救助额不得超过4000元的标准”规定。原告请求法院判令“被告吴川市民政局赔偿因行政不作为而造成其的经济损失42800元和后续医疗费用”与救助的范围没有因果关系。
    2、审查被告的执法程序。行政主体应规范地履行程序义务，在法定期限内作出书面的审查决定，并说明理由，依法送达相对人，否则即构成不作为违法。而对于否定性的审查决定，应视作行政主体的具体行政行为，相对人对此持有异议应起诉该决定，而不宜再以不作为违法作为诉因。就本案而言，原告李智锋申请后，被告吴川市民政局在法定期限内予以受理，并对相关事项进行了调查，提出了处理的意见，明确告知原告否定性意见。因此，被告吴川市民政局在行政执法上完全按照行政程序进行了处理，不存在着行政不作为。
    3、审查被告调查认定的事实。法院对不作为行政案件的审查，主要侧重于行政机关的法定程序义务是否履行的问题，而对否定性作为案件的审查应扩展至实体问题，即行政机关的法定职责履行情况，并以实体问题的审查结果作为否定性作为案件的裁判依据。就本案而言，被告吴川市民政局认为原告李智锋的申请不符合“暂行办法”第四条第一款第（三）项的规定“提供医院治疗的诊断书、医疗费收据及必要的病史材料”。通过对事实的审查，可以确定，原告向被告申请的请求是“赔偿经济损失42800元及后续医疗费用”，而被告吴川市民政局已就原告李智锋之请求明确答复“没有提供事实和法律依据，其请求范围与被告的法定职责无任何因果关系”。
    综上所述，笔者同意第二种判决意见。吴川市民政局一直积极地、超过救助标准、及时地履行行政救助李智锋的行政职责，不存在着不履行行政救助的行为。原告李智锋诉被告吴川市民政局行政不作为的理由不能成立，法院从上述三方面进行审查后，依法作出判决驳回原告李智锋的诉讼请求是正确的。（广东省吴川市人民法院）